Artigo publicado em revista internacional usa dados de incêndios em favelas paulistanas para analisar o conflito fundiário urbano
Por Silvana Salles
Em São Paulo, o risco de uma favela ser incendiada sobe desproporcionalmente quando ela está em um terreno localizado nas regiões mais valorizadas da cidade. Esse é um dos principais resultados de um artigo publicado no Journal of Public Economics, disponibilizado on-line no final de junho. Resultado de anos de pesquisa do economista Rafael Pucci, professor da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária (FEA) da USP, o trabalho mostra que esse risco aumentado só acontece quando as favelas ocupam terrenos privados. Por isso, o fogo pode ser indício de incêndio criminoso, provocado intencionalmente por pessoas interessadas em remover os moradores.
No artigo, Pucci argumenta que o trabalho evidencia a necessidade de os governos terem uma atuação mais assertiva na política de habitação, a fim de garantir os direitos de posse dos moradores de favelas e mitigar o conflito fundiário. Para chegar aos resultados, o autor usou dados sobre incêndios ocorridos em favelas paulistanas entre 2001 e 2016. Ele estimou o valor do terreno de cada favela e distribuiu essas informações em intervalos de preços.
“Eu consigo mostrar a distribuição dos incêndios em relação ao preço, basicamente”, explica. “A probabilidade de incêndio aumenta muito só na ponta mais cara dessa distribuição de preço da terra. Até um certo ponto, os incêndios são meio que aleatórios versus o valor do terreno. O que faz sentido, porque não deveria estar correlacionado. Mas, a partir de um certo valor, essa probabilidade aumenta bastante. É uma coisa que cresce muito rápido bem na ponta dessa distribuição dos valores”, diz o docente.
Durante a pesquisa, esse resultado se repetiu na análise estatística mesmo quando Pucci considerou outras potenciais explicações, como a densidade populacional das favelas e a variação anual do clima. “A probabilidade de incêndio no décimo (intervalo de preço), que é o mais alto, era mais ou menos três vezes maior do que nos outros. E, aí, eu mostro no artigo também que isso é só para favelas que estão em terrenos privados, não favelas que estão em terrenos públicos”, explica o autor.
A correlação entre a alta valorização dos terrenos e a probabilidade de incêndio apareceu tanto na análise longitudinal, que serviu para identificar tendências ao longo do tempo, quanto na análise de diferenças em diferenças. Neste caso, o professor usou a técnica estatística para rodar um “experimento”, comparando o que aconteceu nas favelas afetadas pela Operação Urbana Água Espraiada antes e depois do projeto de intervenção. Iniciada em 2004, a operação urbana gerou uma forte valorização dos terrenos em seu perímetro, que inclui as regiões das avenidas Engenheiro Luiz Carlos Berrini, Chucri Zaidan, Jornalista Roberto Marinho e Cupecê, todas na zona sul de São Paulo.
A base de dados do estudo reúne dados apurados pela Prefeitura de São Paulo sobre as localizações e características das favelas, dados do Censo, ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros e informações sobre o IPTU e sobre o coeficiente de aproveitamento dos imóveis vizinhos às comunidades. O coeficiente de aproveitamento é um índice de quantos metros quadrados o proprietário pode construir naquele terreno.
Atualmente, em São Paulo, o coeficiente de aproveitamento vai até 4. Isso significa que, nesses terrenos, o proprietário pode construir até quatro vezes a medida do terreno vazio. Pelo atual plano diretor, os terrenos com coeficiente 4 ficam em regiões com boa infraestrutura urbana, próximos a estações de metrô e trem e aos corredores de ônibus. No artigo, o dado do coeficiente foi usado na estimativa dos valores das terras urbanas. O raciocínio é que, onde o coeficiente de aproveitamento é mais alto, os terrenos são mais escassos. Portanto, são também os terrenos mais valorizados.
Além estimar os preços, o professor da FEA também anotou as informações sobre a propriedade dos terrenos. Embora a proporção de favelas assentadas em terrenos privados em São Paulo seja de apenas 23% do total, a hipótese de Pucci era que a iniciativa privada teria mais incentivos para recorrer ao incêndio criminoso, a fim de desocupar a terra e liberá-la para empreendimentos imobiliários. A principal limitação da pesquisa, contudo, é o fato de que os dados sobre os incêndios não permitem afirmar se eles foram ou não foram crimes.
“Se isso for de fato uma história de incêndio criminoso, se o terreno é privado, quem ganha com isso seria diretamente o dono do terreno. É como se ele se apropriasse de todo valor de conseguir potencialmente remover uma favela do terreno dele”, diz o autor do estudo. “O meu argumento é de que, quando o terreno é público, os interesses são um pouco mais difusos. Então faria sentido que o incentivo para esse tipo de estratégia fosse menor do que se o terreno for privado. Aí sim ela tem mais incentivos para usar esse tipo de estratégia”, completa.
Quem acendeu o pavio?
Os conflitos fundiários no campo são um tema muito estudado na economia. Mas os da cidade, não. O artigo procura contribuir para fechar essa lacuna apresentando evidências sobre o contexto em que os conflitos pela terra urbana podem se tornar violentos. Pucci vem se dedicando ao tema dos conflitos fundiários desde o doutorado em economia no Insper e o artigo, intitulado To burn a slum: Urban land conflicts and the use of arson against Favelas, já circulava pela comunidade acadêmica há alguns anos. Agora, ele enfim foi publicado após passar por revisão de pares.
Pucci teve a ideia de analisar os incêndios nas favelas paulistanas no doutorado. O professor se lembra de uma série de incêndios em favelas paulistanas que chegaram ao noticiário no início da década de 2010. Na época, a mobilização em torno do assunto levou à criação de uma CPI na Câmara Municipal de São Paulo, que tinha como objetivo determinar as causas dos incêndios.
Posted: 13/03/2025
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“A CPI foi inconclusiva, então até hoje não se sabe o que aconteceu. Não se tem evidência de que era crime ou não. É muito difícil você chegar a uma conclusão. Tanto que o (meu) trabalho não é um trabalho de criminalística, então não dá para pegar aqui e falar: ‘Olha, aconteceu de fato um crime ali’. Dá para dizer que tem uma correlação, mas não dá para você pegar aquilo como uma prova de um crime”, ressalva Pucci.
A CPI dos incêndios nas favelas foi encerrada em 2012 sem apontar causas ou culpados pelo fogo. No entanto, as remoções ainda são uma ameaça constante às famílias mais pobres. Segundo levantamento do Observatório de Remoções, projeto sediado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e de Design (FAU) da USP, mais de 43 mil famílias foram atingidas por remoções totais ou parciais na Região Metropolitana de São Paulo entre 2017 e 2024. Outras 848 famílias foram atingidas por remoções após incêndios. Mais de 248 mil foram alvo de ameaças de remoção. Os dados do observatório também mostram que 65,7% das remoções se deram por conflitos de posse.
“O que eu acho que (o artigo) levanta é essa bola que a gente vem falando há um tempo: como garantir melhor os direitos de propriedade para as pessoas que moram nas favelas? O fato de estarem num terreno e morando em casas que, no fundo, legalmente não são delas, cria essa vulnerabilidade, seja remoções forçadas, remoções violentas, aí com o uso do Estado mesmo, ou seja, com incêndio criminoso. De qualquer forma, a implicação é que deixar essas pessoas nessa condição de não terem o direito ao título de posse da residência as coloca numa situação de vulnerabilidade a esse tipo de estratégia de remoção”, diz o professor da FEA.
Em tempo: a legislação brasileira prevê o direito de posse dos moradores desde 1988, quando a Constituição Federal reconheceu o direito a usucapião urbano e determinou que a propriedade urbana deve cumprir função social.
