Retomada da Conferência das Cidades expõe limites da democracia participativa – Jornal da USP

Por Silvana Salles

 

A 6ª Conferência Nacional das Cidades deveria marcar a retomada da participação social no debate sobre a política urbana das cidades brasileiras. Prevista inicialmente para acontecer em outubro, a conferência foi adiada pelo Ministério das Cidades e corre o risco de ficar para 2026. O evento reunirá em Brasília representantes do poder público, setores empresariais, entidades sindicais, universidades, associações civis e movimentos sociais para definir as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Mas a demora para a definição da data do encontro nacional, somada a outros fatores, tem limitado a mobilização popular em torno da conferência e exposto os limites da democracia participativa no governo Lula 3.

As conferências temáticas são formas de participação política nas quais os cidadãos podem participar da construção das políticas públicas de determinada área. Elas têm etapas municipais, estaduais e nacionais, favorecendo a elaboração das políticas de baixo para cima. A ideia do processo participativo vem desde a Constituição Federal de 1988. Na política urbana, ela foi reforçada pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001).

“A formulação e a implementação da política pública deve ser feita de uma forma participativa, ou seja, abrangendo o maior número possível de cidadãos e de pessoas impactadas por aquela política. Fazer conselhos, conferências, assembleias, audiências públicas, são todas formas que o poder público tem para formular e implementar as políticas de forma participativa”, diz Luciana Royer, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e Design (FAU) da USP, coordenadora do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (LabHab) da USP e pesquisadora do INCT Produção da Casa e da Cidade.

“Isso foi muito importante, deu muita esperança na construção de políticas urbanas participativas ali em 2003”, lembra a docente. Entre 2003 e 2013, foram realizadas cinco conferências nacionais das cidades. A partir de 2015, os governos Temer e Bolsonaro promoveram um desmonte dessa arquitetura participativa.

O ciclo completo de uma conferência é longo, demanda muito esforço de mobilização da sociedade civil e trabalho extra dos técnicos do funcionalismo público. O atual ciclo da Conferência das Cidades se iniciou em 2024 e já passou por diversos adiamentos. Por tudo isso, a demora do ministério em convocar o encontro em Brasília tem gerado uma série de críticas.

Dentro da academia, uma das críticas veio da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (Anpur). Em nota enviada aos associados, a direção alertou que a indefinição “praticamente inviabiliza a sua realização em 2025” e avaliou que “o adiamento da Conferência Nacional enfraquece o Ministério das Cidades e fragiliza o processo de discussão da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano”.

Do lado de fora da universidade, a crítica é ainda mais contundente. “Para nós, a conferência deveria já ter acontecido”, afirma Evaniza Rodrigues, da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo (UMMSP). Evaniza diz que a reivindicação dos movimentos sociais em 2023, no início do terceiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, era pelo retorno imediato do Conselho das Cidades (Concidades), extinto em 2019, e pela retomada das conferências.

“Ao não convocar a conferência logo no início do governo, ao não convocar o conselho, ao não colocar essa discussão claramente e já ir lançando as políticas, os programas, o recurso, gera a seguinte mensagem: não adianta nada o que você me falar ou deixar de falar, não vai ter interferência. A participação não incide nas políticas. Essa é a mensagem que o governo passa, na minha opinião, ao demorar para convocar as conferências”, diz a ativista.

No passado, os debates das conferências e a atuação do Concidades desembocaram na criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e do programa Minha Casa Minha Vida Entidades. A aposta agora não era na repetição do que já foi feito no passado, mas na revisão da própria metodologia da conferência e do conselho, a fim de estruturar um sistema de participação popular efetivo na política urbana – campo historicamente marcado pela desarticulação de políticas públicas que vão do saneamento à mobilidade, passando pela habitação e a urbanização de favelas.

“O PAC tem uma linha que é a urbanização de favelas. A gente acha que o sistema de participação deveria chegar lá desde a ponta, desde os moradores daquela favela que vai ser urbanizada. Ter papel claro, o que é que os moradores decidem, como é que eles participam, como é que eles acompanham a intervenção. Então, que começasse desde lá da intervenção física concreta, financiada pelo Ministério, até o conselho nacional, para que o conselho nacional leve essa expressão do que a sociedade pensa”, exemplifica Evaniza.

Da esperança ao realismo

Os números dão algumas pistas sobre o cenário atual. As etapas preparatórias da 6ª Conferência das Cidades se encerraram no final de agosto com um saldo de mobilização que, em alguns casos, ficou aquém do esperado. Dados disponibilizados na plataforma ReDUS mostram que, entre os 5.570 municípios brasileiros, 33% realizaram conferências da cidade no ciclo atual.

A aderência variou muito por estado. No Mato Grosso do Sul, todos os municípios fizeram conferências. No Pará, 72% dos municípios o fizeram. No estado de São Paulo, foram 25%. Um pouco mais do que na Bahia, onde 23% realizaram conferências. Já no Rio Grande do Sul, as conferências aconteceram em somente 6% dos municípios. O caso gaúcho chama atenção porque a capital, Porto Alegre, foi um dos berços do orçamento participativo nos anos 1990. A experiência do orçamento participativo de Porto Alegre ficou famosa internacionalmente e foi estudada por pesquisadores de diversas partes do mundo.

Segundo Marília Bello, doutoranda na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e Design (FAU) da USP e pesquisadora do Observatório das Metrópoles, a tarefa de mobilizar os municípios para a realização das conferências ficou a cargo dos governos estaduais, pois muitas prefeituras contam com poucos recursos humanos e financeiros para organizar os eventos. No entanto, o grau de compromisso de cada governo com o processo variou. Isso pôde ser visto de maneira mais nítida nas conferências estaduais.

“Aqui em São Paulo, por exemplo, a gente não teve a ajuda da secretaria do estado com hospedagem, para comer. São pequenas grandes coisas. Isso não teve em Minas Gerais, não teve em São Paulo, mas em Tocantins teve tudo isso e um pouquinho mais. Então, eles tiveram diárias, eles tiveram hospedagem, eles tiveram almoço, eles tiveram todo um aparato para que a conferência se realizasse”, conta a pesquisadora, que acompanhou algumas conferências estaduais in loco.

Para Luciana e Marília, o fator mais relevante que pode explicar a baixa mobilização em alguns estados é a lacuna de uma década no sistema nacional de participação social. A quinta edição da Conferência das Cidades aconteceu em 2013. Com o impeachment de Dilma Rousseff em 2015, o ConCidades eleito naquela conferência ficou jogado para escanteio. Posteriormente, em 2019, o conselho foi desmantelado por decreto pelo ex-presidente Jair Bolsonaro, que também extinguiu o Ministério das Cidades. Essas estruturas foram recriadas em 2023, já no governo Lula 3. A convocação da conferência seguiu o lema de “reconstrução” do atual governo.

“A participação é um processo que você vai fortalecendo sempre um pouco, é lento e difícil. Ela é uma construção. Então, você tem todo um conjunto de coisas que vem a partir do desmantelamento, a partir também da troca dos gestores municipais, que tudo isso vai dificultar. Na prática, o ideal mesmo é você não chamar uma conferência no ano de eleição municipal. Esse é o cenário ideal”, comenta Marília.

Luciana afirma que a retomada da Conferência das Cidades é bem-vinda, mas lembra que o entusiasmo foi muito maior 20 anos atrás. “Tem um cansaço, especialmente para nós da área da técnica, de falar: pô, de novo, conferência, conselho, isso aí não muda tanto quanto a gente queria… Esse desânimo geral faz com que a gente acabe jogando coisas fora que são super importantes. Esse é um pouco o perigo do desalento. Então, é chato, é difícil, mas eu não posso abrir mão de um espaço que eu consegui conquistar na nossa democracia recente, um espaço que tem importância sim na vocalização dos problemas”, argumenta a professora.

Evaniza, da UMMSP, lamenta o cenário atual. “Essa sexta conferência está muito desmobilizada. Tanto que ela teve que ser adiada várias vezes, senão vários estados não iam participar porque não tinham sido convocadas conferências estaduais. Aí você pode me dizer: é, mas tem uma grande parte de governadores que são oposição ao governo [federal]. Em 2003, na primeira conferência, também tinha um monte de governadores de oposição. E onde o governo [estadual] não queria convocar, a sociedade se organizava para convocar, porque achava importante. Aqui em São Paulo mesmo, nós fizemos uma conferência organizada pela sociedade civil sem a participação do estado”, lembra.